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当前位置:社科研究 - 研究成果

“以人民为中心”的基层社会治理实践 ——党建引领基层社会治理的“成都样本”

www.cdsk.org.cn  发布时间:2021-03-15  来源:  浏览 586 次  〖打印本稿〗  〖关闭

内容提要:“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心和灵魂,也是成都基层社会治理改革始终坚持的基本出发点和重要导向。成都“以人民为中心”“共建共治共享”的基层社会治理实践,是党领导全国基层社会治理改革的一个缩影。同时,也为全国基层社会治理创新提供了实证支持,为国家基层社会治理现代化积累了创新经验。

“以人民为中心”是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现,是建党立党的初衷,更是治国理政一以贯之的核心思想。进入新时代之后,我国社会结构及其社会主要矛盾都发生了深刻变化,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,相应地,对基层社会治理的转型和创新也提出了新的发展要求。为此,党中央明确提出加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理新格局。成都“以人民为中心”的基层社会治理实践,是党领导全国基层社会治理改革的一个缩影。同时,成都的实践,也为全国基层社会治理创新提供了实证支持。
一、“以人民为中心”是中国特色社会主义思想的基本内核
中国共产党是马克思主义政党。这一性质决定了我们党建党立党的初衷就是要将人民利益至上,为广大人民谋幸福。早在建党初期,毛泽东主席就鲜明的指出:“我们这个队伍完全是为着解决人民的,是彻底为人民的利益工作的。” 新中国成立之后,毛主席又多次强调,从人民中来、到人民中去,全心全意为人民服务。进入改革开放新时期,小平同志提出:“我们一定要根据现在的有利条件加速发展生产力,使人民的物质生活好一些,使人民的文化生活、精神面貌好一些。” 进入新时代之后,全面建成小康社会,又乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程,是我国发展的重要奋斗目标。立足新形势,“中央全面深刻分析我国发展面临的新情况新问题,认为这一时期仍是发展的重要战略机遇期,但诸多矛盾叠加,风险隐患增多,形势复杂严峻,发展任务繁重艰巨。要适应经济发展新常态,保持经济社会持续健康发展,必须树立和坚持正确的发展理念。‘以人民为中心’的发展思想就是在确立新的发展理念的过程中提出来的。” 2015年10月,中央政治局会议在研究制定“十三五”规划重大问题时,明确提出“人民是推动发展的根本力量,必须坚持以人民为中心的发展思想,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。这是党的历史上第一次明确提出“以人民为中心”的发展思想,再次清晰地确定了改革发展“为了谁”、“依靠谁”。之后,党的十九大、十九届四中全会、五中全会,“以人民为中心”都是一个高频词。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,更是明确把“坚持以人民为中心”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的一项重要原则,提出“坚持人民主体地位,坚持共同富裕方向,始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,维护人民根本利益,激发全体人民积极性、主动性、创造性,促进社会公平,增进民生福祉,不断实现人民对美好生活的向往”。
“以人民为中心”,是我们党的根本政治立场和始终坚持的价值取向,也是习近平新时代中国特色社会主义思想的人民性特质的展现。习近平总书记曾经指出:“我们追求的发展是造福人民的发展,我们追求的富裕是全体人民共同富裕。改革发展搞得成功不成功,最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。” 在习近平治国理政新理念新思想新战略中,以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当无处不在。中国梦,集中代表了中华民族的时代追求和中国人民根本的、长远的和整体的利益;五大新发展理念,突出了发展的协同性和联动性,统筹解决发展的动力问题、平衡问题、人与自然和谐问题、发展内外联动问题、社会公平正义问题,是对人民需要什么样的发展、怎样实现人民和时代需要的发展的系统回答和积极回应;“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的出发点和落脚点,也是为实现人民群众更高更全面更丰富的物质、文化和社会利益,协同推进人民富裕和国家富强。习近平总书记指出,“以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节。” 在中国特色社会主义新时代,必须牢牢把握人民群众对美好的向往,把以人民为中心贯彻到兴党治国理政的全部活动之中,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,更好地增进人民福祉,逐步实现全体人民共同富裕。
二、成都“以人民为中心”的基层社会治理实践探索历程
“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心和灵魂,也是成都基层社会治理改革始终坚持的基本出发点和重要导向。新中国成立以来,成都与时代同步,在党中央的领导下,在国家发展的不同阶段,着力推进与国家社会治理导向下的地方治理策略创新,从服务于经济建设为中心的“街居制”逐步走向以民生服务供给为中心的“社区制”,从依靠政府单一力量推进的“社会管理”逐步转向为多元主体参与的“社会治理”,不断探索党建引领下的多元参与、共建共治的基层社会治理格局,充分体现了“以人民为中心”的发展治理理念。成都市基层社会治理的发展历程总体上可分为四个阶段:
(一)计划经济时期的社会事业零突破阶段(1949-1978年)
新中国成立初期,国家逐步恢复战争创伤,但整体经济社会发展水平落后。在国家与社会高度重合的总体背景下,与全国其他地方一样,成都由机关企事业单位和村社集体办社会,为城乡广大群众提供基本公共服务供给,在很多民生事业领域实现了零的突破。具体表现在:教育事业开始起步,实施“民族的、科学的、大众的”文化教育政策,并初步建立起较为完善的教育体系;以政府安置为主提供就业;在计划经济体制的框架下推进劳动保险、社会救济和群众卫生事业;医疗卫生重视预防治疗、医疗事业缓慢发展;政府针对“三无”老人等特殊群体提供兜底保障;成立街道的居民委员会,着手推进社区环境改善、扫盲、移风易俗、开展本社区的公共福利事业,等等。从成效上看,这一阶段社会建设具有低成本高福利特征。当然,囿于当时的生产力状况,但整体处于低水平均衡发展状态。
(二)基层社会治理变革启动阶段(1978-2003年)
 在20世纪80年代中后期国家民政部提出开展社区服务设想之后,成都即开始逐步推进社区服务与建设,先在部分城市社区小规模地试点。而后,在中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办2000年第23号文)的背景下,成都2001年出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于加强城市社区建设的意见》,全面推开社区建设。在市政府的统筹调配下,以各级政府为单一主体的推进。市政府、各区(市)县政府以及街道合力投入人、财、物等各方面的资源,迅速地完成包括社区区划调整、机构设置、组织建设、人员配备和设施等社区建设和社区服务的软硬件建设,使基层社区的建立规模及其基础建设在较短的时间内得到了较大改观。据相关调查统计,到2003年,成都全市社区833个,其中城市社区360个。社区办公场地和软、硬件设施也得到了较大程度地解决,有49%的街道建有社区服务中心,45%的社区居委会按标准建有办公用房和社区服务站,66%的社区居委会建有社区警务室。
但是,由于是政府单一主体的推进,而政府工作的重心又主要放在经济建设上面,对社区建设的重要性认识不够,造成社区成立速度快但职能职责不明、服务管理不到位等诸多问题,社区自治、社区参与严重不足。
(三)基层社会治理夯实基础发展阶段(2003-2012年)
在十六大提出建设和谐社会的目标指引下,“以经济建设为中心、以社会建设为重点”逐渐成为新的发展理念。2003年,成都开始了统筹城乡发展之路,并在2007年正式成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”,由农村基层治理探索起步,推进到城市社区,开启了成都城乡基层社会治理的新阶段。
一是创新以还权赋能、民主议事为特征的基层治理机制。
在农村,以组建“村民议事会”为重要着力点,创造性地建构起了党组织领导、村民议事会或村民代表大会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理组织体系;在城市社区,以“两委+公共服务站(所)” 为基础,在社区或院落增设议事会的方式,改革创新了城市基层社区的组织架构。在新型组织架构的基础上,城乡社区同步推进了决策权、执行权和监督权相分离相制衡的基层村(社区)治理运行机制。村(社区)治理结构和治理机制的建立,在基层治理中发挥了积极作用。一方面,理顺了村(社区)权力主体的关系,促进了村(社区)党组织领导方式的根本性转变。另一方面,搭建了村(居)民议事会这一自治平台,满足了村(居)民对自身权利保障和诉求的现实需要;通过民权民定的方式,使基层村(社区)各类矛盾依靠群众智慧得以顺利化解,群众利益得到了切实维护;保障和尊重村(居)民在基层社区治理中的主体地位,更宽泛、更灵活地诠释了基层社会治理的良法善治。
二是推进以公平均衡、多元参与为特征的城乡公共服务均等化。
2009年,成都市发布《成都市公共服务和社会管理村级专项资金管理办法》,首次明确要求市县两级财政每年向全市范围内建制村、涉农社区提供不少于20万元公共服务专项资金,纳入当年财政预算,并逐年递增。同时发布了《成都市公共服务和社会管理村级融资建设项目管理办法》,允许经村民(代表)会议决定,向成都市小城镇投资有限公司融资,用于村内交通、水利、公共服务用房、环境治理等群众急需的公共服务设施建设和公共服务需求。之后,这一保障资金金额随着成都财政收入的持续增长不断提升;覆盖范围也在2012年延伸到包括农村社区、城市社区在内的所有社区。而且,更为重要的是,围绕资金使用问题,在公共服务项目的议定、监督、评议等环节,建构了一整套村(社区)民主参与管理的制度,要求村(社区)议事会全程参与专项资金的使用、管理和监督,做到民主议定项目、民主监督项目和民主评议项目,即先由集体民主决定项目内容和实施顺序,再由村民议事会或监事会,定期对项目的实施和经费的使用进行监督,最后民主评议是否达到合同要求、村民满意程度和改进提高措施。通过这种民主议事程序的设置,将资金的使用与乡村建设、城市老旧院落整治以及社区发展中的其他居民需求紧密结合在一起,为新型基层社区治理组织和机制运行注入了实质性内容,从而有效地激发了居民参与社区民主协商治理的主体性。
(四)基层社会治理全面提升发展阶段(2012年以来)
2012年之后,在前期的基层治理机制改革已经搭建自治框架和初步推进社区参与式民主管理的基础上,成都加大了城乡社区发展治理的推进力度,作出了建设“高品质和谐宜居生活社区”的重大部署,进一步突出了党建引领下的社区居民需求导向, 加强了社区治理的“专业化”和“社会化”建设,探索推动了以社区为核心、吸纳多元社会主体参与的社区治理创新,进一步激发基层社会治理活力。
这一时期,城乡社区发展治理体制机制建设更加全面深入。不仅在区(市)县、乡镇(街道)和基层社区层面健全完善基层社区自治平台、工作机构和推进机制,而且更加重视社区治理的“政策体系建设”,体现出“主动改革、建构体系”的特点,在层级上也打破了以往由区级党委政府主导的局限,提升到市级党委统筹领导的层次 ,在全国率先设立了市委城乡社区发展治理委员会,作为市委专门负责城乡社区发展治理工作的职能部门,负责全市层面上的社区发展治理顶层设计、统筹协调、资源整合、重点突破和督促落实。使党建引领城乡社会发展治理的制度安排在实践中得以落实。国内很多专家对此给予高度评价,认为具有领先性和前瞻性,在全国走在前列。
一是理顺政社关系,推动基层社会“还权”、“归位”。
一方面,推进了基层政府职能的归位。街道(乡镇)不再承担招商引资职能,并取消相应的考核指标,其履职重点转变为统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、优化营商环境和维护社区平安五大职能。另一方面,推进了社区减负归位。出台了《关于减轻城乡社区负担的十条措施》,制订了依法自治、依法协助、可购买服务以及负面事项等4个清单,将社区自治及协助事项由537项减到69项,“减负”比例达87%。同时通过精简社区创建达标、规范考核评议、清理证明事项等,让社区自治组织回归居民自治上来。
 二是完善公共财政和基层培训制度,为基层社会赋能。
建立了城市社区公共财政制度。继2009年建立村级公共服务和社会管理专项资金后,成都市于2012年出台《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》,标志着城乡社区公共财政制度全面建立。从2018年开始,村级公共服务和社会管理资金改为社区保障资金。建立健全了基层治理干部培训机制。2013年以来,在市委组织部主导下,以都江堰、锦江区、金牛区三个市(区)委党校为基础,分别创办了村政学院、社会组织学院、城市社区学院,建立了基层社会治理培训基地,将参与社会治理的多元主体之中坚力量全面纳入培训范围,提升其参与社会治理、提供公共服务与管理的意识及能力。开展社区办公活动用房“提档升级”建设。2015-2017年市、县两级财政共投入25.5亿元,解决全市1217个无房或租用办公用房、用房面积狭小的村(社区)活动场所的用房。
三是促进多元社会主体创新发展,激发基层社会内生动力。
创新了“三社联动”治理机制。设立“三社联动”专项资金,通过公益创投活动、社会组织扶持、社工项目资助等形式,引导社会组织参与社区治理和服务,市级财政近年来共投入资金1.4亿元,资助项目1297个。“三社联动”机制被广泛运用到社区养老、社会救助、精准扶贫等更多民生领域,在激发基层社会活力、培育发展社会组织和社区居民自组织方面发挥了积极作用。开展社区可持续总体营造行动。2016年,成都市全面开展城乡社区可持续总体营造行动,其主要目的,是通过外力促内生,形成内生与外力互补互动,让居民在自发组织的过程中,建构社区的主体性,而不是完全由政府包揽的社区,最终推动社区可持续发展。主要行动包括激发和培育社区自组织、培育自组织领头人、寻找支点撬动总体营造、搭建平台深化社区协商、建立社区基金(会)、发展社区企业等内容。全市投入支持社区营造的资金将达到15亿。大力推动社区基金会发展。为了培育社区自我造血、自我发展能力,成都市财政自2017年起每年预算一笔专项资金用于社区基金会的培育发展,并制定出台了鼓励社会资金和社会力量参与发展社区基金会的相关措施。目前成都市已成立了几百支社区基金。
三、成都市“以人民为中心”的基层社会治理实践经验总结
成都基层社会治理创新,贯彻和体现“以人民为中心”的发展思想,是全国建设“共建共治共享”社会治理新格局的基层善治样本之一。在成都基层社会治理中,“还权”“赋能”“归位”“多元参与”“共建共享”是最重要的显性特征;动用非强制性手段,以政策激励和资源下沉等,增强基层社会内生动力、引导人民群众共同参与是成都基层社会治理创新的主线。围绕这一主线,成都坚持系统整体思维,推进了从制度设计到行为选择的系列创新举措,为基层社会治理现代化积累了重要的创新经验。
 一是正式制度与非正式制度协同驱动,有效发挥政策制度的规范和激励作用。
一方面,加强正式制度、顶层设计。围绕新型村级治理机制、公共服务和社会管理机制以及政府购买服务、城乡社区营造等基层社会治理改革的重点难点问题,主动策划设计,或者先试点再确认,先后在地方立法或市委市政府规范性文件层面上出台了一系列的正式制度规范,比如,从2003年开展城乡综合配套改革试验区之后,着手推进基层治理机制改革的制度规章,先后出台了一系列村(社区)议事会规则、公共服务和社会管理的分类供给和民主运行的制度规定。进入新时代之后,又围绕城市发展战略中的城乡社区发展的要求和部署,制订了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》,并出台了城乡社区发展治理30条、构建以党组织为核心的新型城乡社区发展治理体系三年行动计划、社区发展治理“五大行动”三年计划、深化社区志愿服务的实施方案、转变街道(乡镇)职能促进城乡社区发展治理的实施意见等系列规范性文件,构建了城乡社区发展治理的政策体系。这些政策制度,对基层社会治理作了“还权、赋能、归位”的方向性引领,也强化了基层社会治理的公共财政保障以及相关政策支持,较强烈地体现了党建引领和政府主导作用。
另一方面,充分尊重基层村(社区)居民群众的主体性,有效发挥村规民约等非正式制度的约束规范作用。在村(社区)重大事项处置的过程中,成都各区(市)县采取倡导村民自主制定村规民约的方式,尊重村民对农村产权划分、集体资源分配的约定俗成,引导村民按照民主、合法、合情、合理的原则,解决各种矛盾和问题,保障和尊重了村民在农村产权改革、村级公共服务管理等乡村治理事务中的主体地位,更宽泛、更灵活地诠释了村级治理的良法善治,为基层社会治理提供了成功经验与借鉴。
二是自上而下的还权赋能与自下而上的民主参与有机结合,实现政府与社会双向建构的有效衔接。
一方面,自上而下的推进“还权、赋能、归位”,推动政府职能转变。所谓“还权”,是扩大基层群众自治范围,落实群众对基层公共事务的知情权、参与权和决策权;所谓“赋能”,是赋予群众对基层政府的评价监督等权力,提高基层群众自治能力;所谓“归位”,是加快基层政府职能转变,实现行政化的基层管理向社会化的自治转变。 还权、赋能、归位的核心在于政府与社会关系明晰,使“政府的归政府,社会的归社会”。为此,成都从政府自身改革开始,自上而下地推进了政府职能和基层社区职能的转变和归位。如,按照精简和高效的机构改革原则,推进机构改革,优化政府机构设置;着力于行政组织再造,优化行政权力运行与服务流程,创新实施并联审批,缩短行政审批时间;改革街道管理体制,推进相关配套改革,剥离街道经济职能,强化公共服务和社会管理职能;逐步建立健全政府购买服务制度,在公共卫生服务、就业服务、社会保障服务、法律服务、公共文化服务、养老服务等公共服务领域推进政府购买社会组织服务工作;探索负面清单管理制度,逐步实行负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理制度等等。通过这一系列的举措,逐步明确了政府与社会的行为边界,有力地促进了政府职能向公共服务和社会管理的转变,扩大了基层社会自治的权限和范围。
另一方面,引导和推进了自下而上的民主参与,从基层响应和深化了还权赋能归位。具体通过重塑村自治组织架构、搭建村民议事会的自治平台,和建立基层民主议事的程序运行,奠定了村级治理的制度基础;通过建立形成“社区—居民小组—院落楼栋”的三级管理服务网络,推行院落管委会、楼栋长等机制,把基层社会管理权细化,还权于居民和社区自组织,引导和发动居民更多的参与到基层村(社区)自治中,引导和促进了社区层面的行政职能剥离,促进了基层社会自治能力的发展。
 三是以民主保民生、以民生促民主,释放基层社会治理的最深沉动力。
基层社会有效治理的内生动力来自于基层群众的积极参与,这是基层民主关注的核心内容。而“以民生为价值取向的民主才有生命力” ,基层民主的合法性追求必须与群众获得感、幸福感相结合,满足民生需求、体现民生保障,才能持续和长久。成都在基层社会治理改革中,以民生改善为基本逻辑起点,通过设立诱导性的公共服务财政保障资金制度,将民生项目与基层民主治理相捆绑,极大地释放了基层群众民主参与的动力和热情。
以公共服务项目的实施为契机,推进基层民主发展,是成都村级公共服务和社会管理改革设定目标之一。而从成都设立和推行村(社区)公共服务财政专项资金(社区发展保障资金)的实践来看,之所以能起到助推基层民主的效果,关键在于不是简单的资金拨付,而是就如何使用资金设置了一系列基层民主管理制度和机制。通过将公共服务专项资金的管理使用与基层民主治理挂钩,使公共服务专项资金成为撬动村(社区)民主协商和公众参与的“撬板”,“尽可能地放大了民生项目对民主氛围的杠杆效应和辐射效应。” 在专项资金及其民主使用机制建设的带动下,村(社区)居民长期被压抑的公共服务需求得以激活,民主参与意识增强,积极主动地参与到公共服务项目选择和公共服务资金使用监督中。显而易见,公共服务专项资金(社区发展保障资金)的使用过程,也是村(社区)民主参与治理内生动力滋生的过程。正因为如此,有专家对成都设立公共服务专项资金的评价极高,认为:“公共服务专项资金以及相关的使用规定,真正开启了成都基层社会治理创新的序幕,奠定了成都基层社会治理创新坚实基础。”
四是在基层需求导向下推进社会协同,构筑多元合作共治的开放式治理体系。
社会组织协同参与基层社会治理是基层社会共建共治的要求。多元社会组织的嵌入,具有填补政社缺失的优势,既可以更好地承接政府的公共服务职能转移,又可以弥补基层自治组织能力的不足,协助解决基层社会治理中的一些突出问题。在成都的基层社会治理创新中,政府职能的转移,以及面向基层的还权赋能,既滋生了培育、引进和发展社会组织的内源动力,同时又给社会组织的成长提供了空间。
着眼于基层社区的多元化治理演进的需要,成都近年来在社会组织的培育发展方面采取了诸多举措。总体上看,这些举措,一方面侧重于培育,比如,通过降低社会组织登记门槛、实行社会组织备案是孵化培育社会组织、加大向社会组织购买公共服务项目的力度、成立社区发展基金会等等,为社会组织和社工发展参与基层社区治理搭建平台、营造较为有利的宽松环境;另一方面侧重于质量提升,比如,加强社会组织综合监管、分类清理处置“僵尸”社会组织、建立问题社会组织异常名录和黑名单制度,与承接政府购买服务和各类评先、表彰挂钩,等等,提升社会组织的专业性和能力。随着一系列措施的有序推进,社会组织和各类基层社区自组织不仅在规模上有了较快的增长,而且能力也有较大提升,成为参与城乡社区治理的重要主体。一些生产类社会组织,如社区型社会企业也在开始涌现和发展。社会组织、自组织及社工在基层社区的嵌入,有利于通过形成基层社区治理的合作体系,有效地动员社区内外部资源,提升公共服务供给的可及性。成都当前正在积极推进的社区营造计划,一个重要任务也就是激发社区社会组织和自组织的活力,通过自组织的集体行动建构社区的主体性,并从中延生出基层社会的自我发展治理能力。

作者简介:胡燕,成都市社科院社会学与法制研究所副所长、副研究员;卢晓莉,成都市城乡融合所(同城化所)副所长、副研究员